Dedico este manual a mis profesores en la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello, en Caracas. En particular, a la memoria de Luis María Olaso, S.J., Sebastián Artiles, Reinaldo Rodríguez Navarro, Francisco Arruza, S.J., Fernando Pérez Llantada, S.J. y Hugo Mármol Marquís.
A la vida presente de José Guillermo Andueza, Hermes Harting, James Otis Rodner, Andrés Caldera Pietri, Luis Enrique Farías Mata, Gustavo Sucre, S.J., Henrique Meier Echeverría, Julio Rodríguez Berrizbeitia, Salvador Yanuzzi, Asdrúbal Aguiar Aranguren, Luis Beltrán Guerra y Gonzalo Parra Aranguren. Todos me llevaron a comprender la importancia de las leyes para la conformación de una comunidad política eficiente y pacífica.
A mis alumnos en la cátedra de Filosofía del Derecho en la Universidad Metropolitana, en Caracas, con quienes me adentré en el laberinto de las palabras, buscando la luz.
A mis alumnos en la cátedra de Estudios Venezolanos en la Universidad del Rosario, en Bogotá, con quienes intento esclarecer ese enigma llamado Venezuela.
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En las páginas siguientes el lector hallará un texto principal en el que se recorre la travesía constitucional venezolana entre 1811 y 1999, atendiendo a cinco variables que se explican en la introducción. A este texto central le siguen cuatro cuadros explicativos, con algunas observaciones estadísticas, y un conjunto de artículos puntuales, muchos de ellos escritos al calor de la dinámica nacional, entre 1999 y 2010, cuando el tema constitucional y sus consecuencias estuvieron sobre la mesa del laboratorio. La tercera y última parte incluye cinco anexos documentales que no requieren explicación.
Sugerimos que se considere un manual a esta obra breve. En tal sentido, el lector podrá contar con algunos parámetros e información para comprender mejor el devenir constitucional venezolano. Siendo tantas las cartas magnas que se han sancionado desde que se constituyó la República de Venezuela, se hace evidente que representan algo sustancial para nuestra historia política, bien sea por lo que revela su abundancia o por lo que se oculta en ella. Sirvan, pues, estas páginas como mínimo mapa para comprender los extremos y el centro en sus aspectos principales, así como de invitación a seguir penetrando en el laberinto de las constituciones nacionales.
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En las líneas que siguen nos aproximaremos al contexto que hizo propicia la promulgación de cada una de las constituciones venezolanas, bien sea porque fueron fruto de una Asamblea Constituyente o porque las redactó un Congreso electo sin fines constituyentistas. El propósito de este manual no es exhaustivo sino restrictivo y preciso. Nos interesa compulsar algunas variables en cada una de las cartas magnas, así como algunas constantes que advertiremos a lo largo de la investigación y estableceremos en el espacio final de las conclusiones.
Estas variables estarán precedidas del dibujo interpretativo del contexto histórico y serán, en primer lugar, la indagación acerca del espíritu del texto constitucional: federalista o centralista; es decir, si reconoce la importancia de la autonomía de los entes descentralizados o propugna el centralismo. Luego, revisaremos el sistema electoral: quiénes votan y cómo votan. La tercera variable será la extensión del período presidencial. La cuarta, las posibilidades de reelección inmediata del mandatario o bien con uno o dos períodos de por medio. La quinta y última será la organización político-territorial de la República.
Además de las variables y del contexto histórico, nos detendremos en los cambios que introducen algunas constituciones, distinguiéndose en particular aquellas que signifiquen un paso hacia adelante en la vocación democrática venezolana, reflejada en el sistema electoral o en la apertura descentralizadora que cada una representó, dando por sentado que la descentralización del poder es un rasgo inequívoco de la democracia, así como la concentración es un signo de su contrario.
En este sentido, es evidente que la Constitución de 1811 fue fundamental por su espíritu federal, pero la de 1819 no lo es menos por su voluntad contraria. De suma importancia será la de 1830, precisamente por su impronta híbrida y conciliatoria, que denotaba una búsqueda de consensos nacionales: esfuerzo típico de las sociedades que quieren vivir en paz. Luego, es evidente que la de 1858, al consagrar el voto directo, se erige como un hito, así como la de 1864 lo es por la instauración del Estado federal. Por más que en la práctica fuese muy difícil materializarlo, el haberlo consagrado en el texto constitucional ya era un desiderátum. De significación será la de 1893, que restauró el espíritu democrático perdido con las reformas de las constituciones guzmancistas.
Después, se necesitó que pasaran 54 años para que se introdujeran cambios sustanciales en el texto constitucional, ya que las reformas constitucionales de Castro y Gómez estuvieron signadas por improntas acomodaticias de orden personal. Ello ocurre con la de 1947 (seguida en lo fundamental por la de 1961), que universalizó el voto, incorporando a las mujeres a la vida política ciudadana, siendo este uno de los pasos centrales de nuestra historia republicana. Finalmente, llegamos a la de 1999, la que consagra constitucionalmente la voluntad descentralizadora expresada en la Ley de Descentralización Política y Administrativa de 1989, momento en que la vieja deuda con el espíritu autonómico nacional fue saldada.
Aclaramos que este trabajo está ceñido por la brevedad y por su espíritu divulgativo. Para estudios constitucionales completos, el interesado cuenta con las obras exhaustivas del profesor Allan Randolph Brewer-Carías (Historia Constitucional de Venezuela, Editorial Alfa, Caracas, 2008. Las constituciones de Venezuela, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2008), así como estudios puntuales acerca de diversas constituciones importantes, como los compilados por los profesores Elena Plaza y Ricardo Combellas en los volúmenes de Procesos constituyentes y reformas constitucionales en la historia de Venezuela: 1811-1999 (Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2005).
Comenzaremos nuestra revisión con la visita acotada a los antecedentes históricos. Esta incluye las abdicaciones de Bayona, la junta de 1808, la malhadada Regencia de comienzos de 1810 y los sucesos del 19 de abril del mismo año. Nos detendremos en el Acta de la Independencia del 5 de julio de 1811 y, naturalmente, en nuestra primera Constitución, la federal, de diciembre de 1811.
Es imposible comprender los hechos sin atender a su cadena cronológica, a los ayuntamientos de las causas y las consecuencias; por ello, es necesario recordar que el 19 de abril de 1810 es hijo del intento de creación de la primera junta por parte de los criollos principales caraqueños, en 1808 y esta, a su vez, es fruto directo de los sucesos de Bayona. De allí que los dos años previos al 19 de abril sean indispensables para comprender su ocurrencia.
Incluso, no huelga recordar que en 1805 la corona española pierde la batalla de Trafalgar en contra de la británica y que este hecho marcó el inicio de su declive. Más aún, conviene consignar otro hecho esclarecedor: la Corona española venía endeudándose a partir de 1770, además de que había exigido mayores tributos a sus provincias de ultramar, de acuerdo con los planes de la dinastía borbónica. Además, las llamadas Reformas Borbónicas trajeron como consecuencia en las provincias americanas una mayor concentración en el puño metropolitano, en detrimento de los criollos, para quienes la postergación a favor de los peninsulares era causa de irritaciones. Este proceso en las provincias indianas va a darse a finales del siglo XVIII, contemporáneamente con los conflictos que tenía España con Francia, Portugal e Inglaterra. De modo que no se exagera al afirmar que las dificultades entre Carlos IV y Fernando VII, a comienzos del XIX, fueron cocinadas a fuego lento por sus antecesores hasta el punto de sumergir al imperio español en una crisis que va a darle cabida a las revoluciones de las provincias americanas, para entonces lejanas, desasistidas comercialmente y, también, en conocimiento de los hechos independentistas de Norteamérica (1776), de la Revolución francesa (1789) y de la independencia de Haití (1804).
En marzo de 1808 Fernando VII, entonces príncipe de Asturias, logra la abdicación de su padre a su favor. Se valió del descontento que reinaba en contra del ministro Manuel Godoy, a quien la mayoría lo hacía responsable de todas las calamidades del reino. Para entonces, Carlos IV había autorizado el paso del ejército napoleónico hacia Portugal, después del Tratado de Fontainebleu, en 1807. La situación era tan comprometida, que Fernando VII buscó el reconocimiento de Napoleón, ya que estaba gobernando un reino invadido por un ejército extranjero de grandes proporciones. Napoleón no respondió y a Fernando VII no le quedó otro camino que irse a Bayona, sin abandonar sus aspiraciones. Hasta allá fue enviado su padre, en una maniobra urdida por Napoleón.
La voluntad expansionista de Napoleón Bonaparte se expresó en una emboscada que les tendió a Carlos IV y a Fernando VII, padre e hijo, con aspiraciones distintas al trono, en Bayona (Francia), como dijimos antes. Allí, cada uno buscaba lo suyo: Carlos IV, que Fernando VII le restituyera la corona, que alegaba haber entregado a su favor obligado por las circunstancias; Fernando VII, que Napoleón le reconociera como rey y, por su parte, Napoleón buscaba que Carlos IV le entregara la corona a él para, a su vez, colocarla en la cabeza de su hermano José Bonaparte. Esto último fue lo que ocurrió: Fernando VII le devolvió la corona a su padre y este se la entregó a Napoleón, quedando al margen del poder la dinastía de los Borbones.
Estos hechos fueron el corolario de una crisis que padecía la Corona española y que sería imposible explicar plenamente en pocas líneas. Un punto de inflexión de estos sucesos lo constituye el momento en que Carlos IV permite la entrada de las tropas francesas en la península ibérica con el objeto de intervenir en Portugal, en medio de negociaciones del Tratado de Fontainebleu, ya citado, cosa que irritaba a los seguidores de su hijo, Fernando VII, quienes azuzaban las desavenencias. Por su parte, el pueblo español comenzó a reaccionar más allá de la voluntad de su rey ante la invasión francesa. La presión del pueblo conduce a la crisis y los franceses trazan la emboscada de Bayona. Hasta allá llevan a la Casa Real y ocurre la abdicación a favor de Napoleón, como dijimos antes. Por su parte, esta crisis forma parte del avance del corso más allá de las fronteras de Francia. La expansión territorial napoleónica buscaba cerrar un círculo de reinos en torno a Francia, y dejarlos en manos de sus parientes, con el objeto de impedir el paso comercial del imperio británico en la Europa continental.
El 5 de mayo de 1808, Carlos IV cede sus derechos a Napoleón y este los entrega en manos de su hermano José. Tres días antes, el pueblo de Madrid se había alzado en contra de los invasores franceses y, a partir de entonces, comenzó el proceso de organización de juntas en la península. Estas buscaban formar gobiernos en la resistencia, defendiendo los derechos de Fernando VII por encima de los del rey usurpador, y llegaron a ser 18 las juntas peninsulares.
La noticia de las abdicaciones de Bayona llega a Caracas en los primeros días de julio de 1808, gracias al envío que hace desde Cumaná el gobernador de la provincia, don Juan Manuel de Cagigal, quien remite un ejemplar del Times de Londres donde se relatan los hechos. El capitán general Juan de Casas encargó la traducción al joven caraqueño Andrés Bello, quien fungía como oficial de secretaría de la Capitanía General.
Pocos días después recaló en La Guaira el bergantín Serpent con los papeles que conminaban a reconocer a José Bonaparte como rey. El teniente Paul de Lamanon desembarcó el 15 de julio y subió de inmediato a Caracas a presentarse, investido de autoridad, ante el capitán general Casas. Otra vez, el joven Bello sirvió de traductor para entender lo que decía el francés y, años después, relató don Andrés a su biógrafo Miguel Luis Amunátegui (Vida de don Andrés Bello, 1882) que al irse Lamanon del despacho de Casas, este se fue en llanto.
La reacción de los criollos no se hizo esperar a favor de Fernando VII. Fue tanta que esa misma noche tuvo que salir Lamanon con escolta hacia La Guaira, de donde intenta zarpar al día siguiente, huyéndole a la furia de los criollos caraqueños. La fidelidad al rey de España se manifestaba con una vehemencia que, probablemente, los franceses no esperaban.
Concomitante con la peripecia de Lamanon, el almirante Cochrane de la Armada inglesa, ya al tanto de los sucesos de Bayona, le ordena al capitán Beaver dirigirse a Cumaná y La Guaira con dos noticias: la de los sucesos como tales, y la de la alianza entre su Corona y la de España. Esta decisión cambió el mapa geopolítico de su tiempo. La oferta que traía Beaver era de auxilio en el trance. El recibimiento que el capitán general Casas le dio al capitán inglés fue helado: demasiados años de enfrentamientos pesaban como para pasar la página y tener a los ingleses por aliados, además de que las sospechas prosperaban más que la certidumbre en aquel clima de confusión.
En lo sucesivo, el capitán general Casas decide promover las deliberaciones entre las autoridades de la provincia, con el objeto de elaborar un proyecto de creación de una Junta de Gobierno, en funciones mientras durara la situación de acefalía borbónica. Muy pronto, el proyecto contó con la animadversión del regente Joaquín de Mosquera, a quien veremos luego en papel de perseguidor. En estas labores se estaba cuando llegó, el 5 de agosto de 1808, el capitán de navío José Meléndez Bruna con la noticia de la creación de la Junta de Sevilla y la orden de seguir su autoridad. A partir de entonces, la discusión entre los criollos principales y los peninsulares con residencia e intereses en las provincias de la Capitanía General, devino jurídica y fundamental. El meollo del asunto estaba en responder una pregunta: ¿dónde reside la soberanía una vez que ha sido depuesto el rey a quien se le entregó?
Unos respondían que debían seguirse las instrucciones de la autoridad peninsular. Es decir, la Junta de Sevilla. Y otros señalaban que no, que la soberanía residía en el Ayuntamiento y que no había ninguna razón para que en las provincias americanas no se formaran juntas como las de España. Este criterio se impuso, en razón de su fuerza jurídica y del empeño que pusieron en él la mayoría de los principales caraqueños. La movilización fue intensa y completa. Incluyó a casi todos los criollos de la élite y llegó hasta el final el proyecto de constitución de una junta caraqueña, a semejanza de las peninsulares. Cuando estuvo en manos del regente Joaquín Mosquera y Figueroa la documentación recaudada, este se mostró en contra del proyecto. Luego, llegó a manos del capitán general Casas. Ambos contemplaron con recelo y precaución los papeles. Los juntistas, por su parte, siguieron en su empeño de seguir adelante.
El 24 de noviembre de 1808 las autoridades peninsulares caraqueñas, siguiendo las pautas de la Junta de Sevilla, deciden apresar a los integrantes de la junta. Cayeron presos nada menos que casi todos los criollos principales de la ciudad, así como peninsulares residentes en la urbe, con títulos nobiliarios. Después de ires y venires judiciales intensos, son dejados en libertad los juntistas, como consecuencia del fallo a su favor del 18 de febrero de 1809, considerando que el regente Mosquera había incurrido en un exceso, y que lo propuesto por los juntistas en nada se distinguía de lo hecho por las juntas peninsulares. Superado el episodio, es obvio que para muchos de los criollos principales que formaron parte y animaron la junta, el resultado había sido desconcertante: estuvieron presos por organizarse para manifestar su fidelidad al rey de España, labor que adelantaron sus pares peninsulares sin estas consecuencias. Salieron escaldados, por decir lo menos. Quedó claro, una vez más, que una cosa era ser súbdito peninsular y otra indiano, circunstancia que se profundizó a partir de las Reformas Borbónicas de la segunda mitad del siglo XVIII, como señalamos antes.
El 12 de enero de 1809 se reconoce en la Capitanía General de Venezuela, con Juan de Casas a la cabeza, el gobierno de la Suprema Junta Central de Gobierno de España e Indias. Esta junta, días después, admitió que las Indias debían tener representación ante ella, reconociendo así la igualdad de las provincias de ultramar en relación con las de la península. En tal sentido, se exhortaba a las provincias a escoger sus diputados para formar Cortes en España. El reconocimiento de la condición provincial en idénticas condiciones que las provincias peninsulares debe ser visto como un paso jurídico de notables consecuencias, ya que unas colonias, con rango de simples factorías, no hubiesen podido ser tenidas por provincias de un reino.
Luego, el 19 de mayo de 1809, hubo un cambio en las autoridades provinciales y la Junta Suprema designó a Vicente de Emparan, hasta entonces gobernador de la Provincia de Cumaná, capitán general, en sustitución de Juan de Casas. Entre los primeros yerros de Emparan estuvo el de nombrar al regente Mosquera diputado ante la Junta Central, cosa que reclamaron los criollos principales, dados los antecedentes de Mosquera en relación con los sucesos de 1808. En todo caso, la Junta Central peninsular no lo aceptó por no haber nacido en América, a la par que reconocía los alegatos de los criollos caraqueños. Las arbitrariedades de Emparan no terminan aquí, y continúan creando un clima de animadversión contra él por parte de los criollos reunidos en el Ayuntamiento. Si Casas y Mosquera se granjearon la antipatía de los criollos, Emparan estaba labrándose un sentimiento más adverso. Apretando tuercas represivas transcurrió el año para Emparan, el Cabildo caraqueño y la Iglesia, cada vez más constreñidos por los desmanes del capitán general.
Por su parte, José Bonaparte decide acorralar a la Junta Central de Sevilla y avanza hacia el sur, lo que produjo la desaparición de la junta y el nombramiento de un organismo supletorio denominado Consejo de Regencia. Esto está ocurriendo en enero de 1810. El cambio era notable: se había pasado de la elección de diputados de las Indias para formar parte de la Junta Suprema a la Regencia, que trabajaba constreñida ante los embates napoleónicos. No obstante, el 14 de febrero convocó a Cortes y mediante un método de emergencia escogió a los diputados indianos. Se imponía la urgencia, pero también se aprovechaba para dejar la representación en minoría, ya que si hubiese respondido al número de habitantes, los diputados indianos hubieran sido mayoría. Mientras tanto, en Caracas habían pasado dos meses sin noticias de la península.
Corrían los primeros días de abril de 1810, cuando llegan a Puerto Cabello, en el bergantín Palomo, las novedades de España. Estas eran: toma de Sevilla por parte de los franceses, desaparición de la Junta Central y formación del Consejo de Regencia. El 18 de abril Emparan publicó carteles con estas noticias. Ese mismo día, además, subieron a Caracas desde La Guaira dos enviados del Consejo de Regencia con el encargo de solicitar el reconocimiento. Esta visita precipitó la convocatoria del Cabildo caraqueño para el día siguiente. En esta urgencia tuvo mucho empeño el vicepresidente del Cabildo, Martín Tovar Ponte, así como Nicolás Anzola. Los días precedentes fueron de gran agitación en las reuniones caraqueñas, sin la menor duda. Era unánime el rechazo al reconocimiento del Consejo de Regencia, ya que este se había formado sin atención a la representación de las provincias americanas y sin el fundamento de la Junta Central, que sí reconoció la igualdad jurídica de las provincias de España y las de América.
El Jueves Santo tienen lugar los hechos históricos del 19 de abril. El Cabildo se reúne y Emparan es conminado a asistir. Paso por alto los episodios de este día (el llamado a Cabildo, el gesto de Francisco Salias a las puertas de la iglesia obligando a Emparan a regresar al Cabildo, José Cortés de Madariaga con un gesto desaprobatorio con la mano, el balcón, etc); han sido relatados profusamente y no vienen al caso en este trabajo. Lo que estaba en juego era la decisión del Cabildo de no reconocer al Consejo de Regencia y asumir el poder político. Eso terminó ocurriendo. Las autoridades nombradas por la Junta Suprema, que ahora respondían órdenes del Consejo de Regencia, fueron obligadas a renunciar por el Ayuntamiento. Tuvieron sus casas por prisión, pero sin sanción de incomunicación y, muy pronto, el 21 de abril, fueron escoltados con las mayores consideraciones hasta el puerto de La Guaira, desde donde zarparon. Emparan tomó rumbo a Filadelfia.
El Ayuntamiento de Caracas, mediante acta redactada y firmada el 19 de abril de 1810, asumió el gobierno de los territorios provinciales que componían la Capitanía General. Este fue el primer gobierno constituido por voluntad expresa de los cabildantes caraqueños. En el acta se explican los motivos, todos originados a partir de la falta de Fernando VII, quedando el Ayuntamiento en la necesidad de:
«Erigir en el seno mismo de estos Países un sistema de Gobierno que supla las enunciadas faltas exerciendo los derechos de la Soberanía que por el mismo hecho ha recaído en el Pueblo conforme a los mismos principios de la sabia constitución primitiva de la España, y a las máximas que ha enseñado y publicado en innumerables papeles la Junta Suprema extinguida.»
El acta la firman, incluso, los funcionarios Emparan y Basadre. El 27 de abril se redacta otra acta de gran importancia, ya que establece el nuevo gobierno. El acta se encabeza así:
«La Suprema Junta que gobierna estas provincias de Venezuela en el Real nombre del Señor Don Fernando Séptimo.»
Luego, queda establecido que la junta la componen 23 personas con voz y voto. En ella se designan a los encargados de las tareas del gobierno, quedando presidida por José de las Llamozas (presidente), Martín Tovar Ponte (vicepresidente) y Juan Germán Roscio (secretario de Estado). La Junta Suprema, en alocución a los «habitantes de Venezuela» fechada el 20 de abril, afirma:
«Con este objeto, instruido del mal estado de la guerra en España por los últimos buques españoles llegados a nuestras costas, deliberó constituir una soberanía provisional en esta capital para ella, y los demás pueblos de esta provincia que se le unan con su acostumbrada fidelidad al señor don Fernando VII.»
Como vemos, la línea argumental señalaba que se había jurado fidelidad al rey de España, Fernando VII, y que habiendo sido sustituido por José Bonaparte sin su consentimiento, la fidelidad se mantenía hacia Fernando VII, pero la soberanía regresaba al Cabildo, órgano de representación que la había entregado en manos del rey. Repetimos: no se reconocía la autoridad del Consejo de Regencia.