Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

1. Kapitel Die Gemeinde und ihre Organe

I. Die Gemeinde

II. Der Gemeinderat

1. Die beiden Hauptorgane

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

III. Die Gemeinderatssitzung

1. Geschäftsordnung

2. Einladung zur Gemeinderatssitzung

3. Beschlussfähigkeit des Gemeinderats

4. Öffentlichkeit/Nichtöffentlichkeit

5. Ausschluss wegen persönlicher Beteiligung

6. Ablauf der Sitzung

7. Geschäftsordnungsanträge

8. Abstimmung

9. Wahlen

10. Niederschrift über die Gemeinderatssitzung

11. Hausrecht und Sitzungsordnung

12. Verschwiegenheitspflicht

IV. Der erste Bürgermeister

1. Erledigung „laufender Angelegenheiten“

2. „Dringliche Anordnungen“

3. Vertretung der Gemeinde

V. Satzungsrecht

1. Allgemeines

2. Verfahren

3. Rechtsnatur der Satzungen

4. Satzungen zur Regelung örtlicher Angelegenheiten (Art. 23 GO)

5. Satzungen zur Regelung der Benutzung des Eigentums der Gemeinde und ihrer öffentlichen Einrichtungen (Art. 24 Abs. 1 Nr. 1 GO)

6. Satzungen der Gemeinde zur Regelung des Anschluss- und Benutzungszwangs (Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 und 3 GO)

7. Bewehrte Satzungen

8. Rückwirkung von Satzungen

VI. Wirtschaftliche Betätigung

1. Rechtsformen gemeindlicher Unternehmen

2. Allgemeine Voraussetzungen für die Zulässigkeit gemeindlicher Unternehmen

3. Besondere Voraussetzungen für gemeindliche Unternehmen in Privatrechtsform

VII. Bürgerbegehren, Bürgerentscheid

1. Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens

2. Verfahrensfragen

3. Durchführung des Bürgerentscheids

4. Wirkungen eines Bürgerbegehrens und Bürgerentscheids

5. Sog. Ratsbegehren

2. Kapitel Gemeindefinanzen – Gemeindehaushalt

I. Die finanziellen Grundlagen der Gemeinden

1. Finanzhoheit

2. Die eigenen Einnahmen der Gemeinden

3. Die Bedeutung der einzelnen eigenen Einnahmen

4. Der Kommunale Finanzausgleich

5. Die Ausgaben der Gemeinden

6. Das Konnexitätsprinzip

II. Der Haushalt

1. Vorbericht

2. Verwaltungshaushalt – Vermögenshaushalt

3. Erläuterungen zum Haushalt

4. Haushaltsquerschnitt

5. Der Stellenplan

III. Finanzplanung

1. Finanzplanungsbekanntmachung

2. Inhalt und Zusammensetzung der Finanzplanung

3. Beschlussfassung

IV. Rechnungslegung

1. Allgemein

2. Wichtige Begriffe im Zusammenhang mit der Rechnungslegung

V. Sonstige Begriffe

1. Anlagevermögen

2. Außerplanmäßige Ausgaben und Einnahmen

3. Budget

4. Deckungsfähigkeit

5. Deckungsreserve

6. Erlass

7. Finanzausgleich

8. Finanzplanung

9. Finanzzuweisungen

10. Gesamtdeckungsprinzip

11. Haushaltseinnahme- und -ausgabereste

12. Haushaltsquerschnitt

13. Ist-Ausgaben und Ist-Einnahmen

14. Kalkulatorische Kosten

15. Kostenrechnende Einrichtungen

16. Kassenwirksamkeitsprinzip

17. Kreisumlage

18. Niederschlagung

19. Rücklagen

20. Schlüsselzuweisungen

21. Sperrvermerk

22. Stellenplan

23. Stundung

24. Überplanmäßige Ausgaben und Einnahmen

25. Vergabe von Aufträgen

26. Vermögenshaushalt

27. Verwaltungshaushalt

3. Kapitel Planen und Bauen in der Gemeinde

I. Erläuterungen des Planungsrechts

1. Änderung von Bebauungsplänen

2. Außenbereich

3. Bauerwartungsland

4. Baugebot

5. Bauleitplanung

6. Baulücken

7. Baumassenzahl

8. Baunutzungsverordnung (BauNVO)

9. Bausperre

10. Bauweise

11. Bebauungsplan

11a. Beschleunigtes Verfahren

12. Bestandsschutz

13. Beteiligung der Öffentlichkeit

14. Dorfgebiet (MD)

15. Einfügen

16. Einvernehmen

17. Enteignung

18. Erschließung

19. Flächennutzungsplan

20. Folgekosten

21. Geschossflächenzahl (GFZ)

22. Gestaltungssatzung

23. Gewerbegebiet (GE)

24. Grundflächenzahl (GRZ)

25. Industriegebiet (GI)

26. Innenbereich

27. Kerngebiet (MK)

28. Kleinsiedlungsgebiet (WS)

29. Mischgebiet (MI)

30. Nachfolgekostenverträge

31. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung

32. Planreife des Bebauungsplans

33. Privilegierte Vorhaben

34. Raumordnung

35. Raumordnungsverfahren

36. Regionale Planungsverbände

37. Sondergebiet (SO)

38. Splittersiedlung

39. Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

40. Städtebauliche Verträge

41. Tiefgaragenbonus

42. Umweltprüfung im Rahmen der Bauleitplanung

43. Urbanes Gebiet

44. Veränderungssperre

45. Vertrauensschaden

46. Vorhaben- und Erschließungsplan

47. Wohngebiet

II. Die Behandlung des Bauantrags in der Gemeinderatssitzung

1. Baugesetzbuch und Bayerische Bauordnung

2. Prüfung von Bauvorhaben nach dem Baugesetzbuch

III. Aufstellung eines Bebauungsplans

IV. Bauvergaberecht

1. Bedeutung und Entwicklung des Vergaberechts

2. Vergaberecht als Haushaltsrecht

3. Schwellenwerte und Rechtschutz bei europaweiten Vergaben

4. Abgrenzung VOB und VgV

5. Ablauf einer ordnungsgemäßen Auftragsvergabe

6. Vergaben im Gemeinderat

7. Vergabe und Zuwendungen

8. Weitere Anwendungsbereiche

4. Kapitel Personal in den Gemeinden Beschäftigte (Angestellte – Arbeiter) – Beamte

1. Welches Personal wird in den Gemeinden beschäftigt?

2. Warum können die Gemeinden eigenes Personal beschäftigen?

3. Welches Personal muss die Gemeinde beschäftigen?

4. Wie viel Personal braucht eine Gemeinde?

5. Wer ist für personalrechtliche und personalwirtschaftliche Entscheidungen zuständig?

6. Welche haushaltsrechtlichen Voraussetzungen müssen geschaffen werden?

7. Wie sind die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten geregelt?

8. Welche Pflichten haben Beschäftigte?

9. Welche Ansprüche hat ein Beschäftigter?

10. Was versteht man unter Eingruppierung?

11. Wie setzt sich das Entgelt zusammen?

12. Was ist Voraussetzung für eine Höhergruppierung?

13. Wie kann ein Arbeitsverhältnis beendet werden?

14. Warum gibt es Beamte und wie ist ihr Rechtsverhältnis geregelt?

15. Was sind die wesentlichen Unterschiede zwischen Beamten und Tarifbeschäftigten?

16. Welche wichtigen beamtenrechtlichen Begriffe gibt es?

17. Welche Pflichten haben Beamte?

18. Welche Rechte hat ein Beamter?

a) Ernennung – Beförderung

b) Besoldung – Versorgung

19. Welche Fälle der Beendigung eines Beamtenverhältnisses gibt es?

20. In welchem Rechtsverhältnis liegt die Zukunft?

Anhang zum 4. Kapitel

1. Welche Rechtsstellung hat der erste Bürgermeister?

2. Entscheidungen des Gemeinderats im Zusammenhang mit berufsmäßigen Bürgermeistern

3. Entscheidungen des Gemeinderats im Zusammenhang mit ehrenamtlichen ersten Bürgermeistern

5. Kapitel Haftungsfragen im kommunalen Bereich

1. Was bedeutet Haftung?

2. Haftung bei hoheitlicher Tätigkeit

3. Rückgriff – Regress

4. Haftung bei fiskalischer Tätigkeit

5. Strafrechtliche Verantwortlichkeit

6. Was habe ich zu beachten – wie kann ich mich schützen?

7. Spenden und Sponsoring im kommunalen Bereich

a) Annahme unter Vorbehalt

b) Dokumentation des Zuwendungsangebots

c) Entscheidung über die Annahme durch den Gemeinderat (bzw. beschließenden Ausschuss)

d) Information der Rechtsaufsichtsbehörde

Anlagen
Muster des Bayerischen Gemeindetags

Anlage 1
Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für kleinere Gemeinden/Städte)

A. Die Gemeindeorgane und ihre Aufgaben

I. Der Gemeinderat

§ 1 Zuständigkeit im Allgemeinen

§ 2 Aufgabenbereich des Gemeinderats

II. Die Gemeinderatsmitglieder

§ 3 Rechtsstellung der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder, Befugnisse

§ 4 Umgang mit Dokumenten und elektronischen Medien

§ 5 Fraktionen

III. Der erste Bürgermeister oder die erste Bürgermeisterin

1. Aufgaben

§ 6 Vorsitz im Gemeinderat

§ 7 Leitung der Gemeindeverwaltung, Allgemeines

§ 8 Einzelne Aufgaben

§ 9 Vertretung der Gemeinde nach außen

§ 10 Abhalten von Bürgerversammlungen

§ 11 Sonstige Geschäfte

2. Stellvertretung

§ 12 Weitere Bürgermeister und Bürgermeisterinnen, weitere Stellvertretung, Aufgaben

IV. Ortssprecher

§ 13 Rechtsstellung, Aufgaben

B. Der Geschäftsgang

I. Allgemeines

§ 14 Verantwortung für den Geschäftsgang

§ 15 Sitzungen, Beschlussfähigkeit

§ 16 Öffentliche Sitzungen

§ 17 Nichtöffentliche Sitzungen

II. Vorbereitung der Sitzungen

§ 18 Einberufung

§ 19 Tagesordnung

§ 20 Form und Frist für die Einladung

§ 21 Anträge

III. Sitzungsverlauf

§ 22 Eröffnung der Sitzung

§ 23 Eintritt in die Tagesordnung

§ 24 Beratung der Sitzungsgegenstände

§ 25 Abstimmung

§ 26 Wahlen

§ 27 Anfragen

§ 28 Beendigung der Sitzung

IV. Sitzungsniederschrift

§ 29 Form und Inhalt

§ 30 Einsichtnahme und Abschrifterteilung

V. Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen

§ 31 Art der Bekanntmachung

C. Schlussbestimmungen

§ 32 Änderung der Geschäftsordnung

§ 33 Verteilung der Geschäftsordnung

§ 34 Inkrafttreten

Anlage 2
Geschäftsordnung des Gemeinderats – Marktgemeinderats – Stadtrats (Geschäftsordnung – GeschO) (Muster des Bayerischen Gemeindetags für größere Gemeinden/Städte)

A. Die Gemeindeorgane und ihre Aufgaben

I. Der Gemeinderat

§ 1 Zuständigkeit im Allgemeinen

§ 2 Aufgabenbereich des Gemeinderats

II. Die Gemeinderatsmitglieder

§ 3 Rechtsstellung der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder, Befugnisse

§ 4 Umgang mit Dokumenten und elektronischen Medien

§ 5 Fraktionen, Ausschussgemeinschaften

§ 6 Rechtsstellung der berufsmäßigen Gemeinderatsmitglieder, Aufgaben

III. Die Ausschüsse

1. Allgemeines

§ 7 Bildung, Vorsitz, Auflösung

2. Aufgaben der Ausschüsse

§ 8 Vorberatende Ausschüsse

§ 9 Beschließende Ausschüsse

§ 10 Rechnungsprüfungsausschuss

IV. Der erste Bürgermeister oder die erste Bürgermeisterin

1. Aufgaben

§ 11 Vorsitz im Gemeinderat

§ 12 Leitung der Gemeindeverwaltung, Allgemeines

§ 13 Einzelne Aufgaben

§ 14 Vertretung der Gemeinde nach außen

§ 15 Abhalten von Bürgerversammlungen

§ 16 Sonstige Geschäfte

2. Stellvertretung

§ 17 Weitere Bürgermeister und Bürgermeisterinnen, weitere Stellvertretung, Aufgaben

V. Ortssprecher

§ 18 Rechtsstellung, Aufgaben

B. Der Geschäftsgang

I. Allgemeines

§ 19 Verantwortung für den Geschäftsgang

§ 20 Sitzungen, Beschlussfähigkeit

§ 21 Öffentliche Sitzungen

§ 22 Nichtöffentliche Sitzungen

II. Vorbereitung der Sitzungen

§ 23 Einberufung

§ 24 Tagesordnung

§ 25 Form und Frist für die Einladung

§ 26 Anträge

III. Sitzungsverlauf

§ 27 Eröffnung der Sitzung

§ 28 Eintritt in die Tagesordnung

§ 29 Beratung der Sitzungsgegenstände

§ 30 Abstimmung

§ 31 Wahlen

§ 32 Anfragen

§ 33 Beendigung der Sitzung

IV. Sitzungsniederschrift

§ 34 Form und Inhalt

§ 35 Einsichtnahme und Abschrifterteilung

V. Geschäftsgang der Ausschüsse

§ 36 Anwendbare Bestimmungen

VI. Bekanntmachung von Satzungen und Verordnungen

§ 37 Art der Bekanntmachung

C. Schlussbestimmungen

§ 38 Änderung der Geschäftsordnung

§ 39 Verteilung der Geschäftsordnung

§ 40 Inkrafttreten

Anlage 3
Zugangseröffnung für die elektronische Kommunikation (Muster des Bayerischen Gemeindetags)

Anlage 4
Datenschutzbelehrung Ratsinformationssystem (RIS) (Muster des Bayerischen Gemeindetags)

Stichwortverzeichnis

Vorwort

In den Städten, Märkten und Gemeinden Bayerns beginnt am 1. Mai 2020 eine neue Wahlperiode. Etwa 32.000 Mandatsträger werden in die Stadt- und Gemeinderäte gewählt. Eine beachtliche Zahl davon wird erstmals ein solches Amt und Verantwortung für das politische Geschehen vor Ort übernehmen.

Die Tätigkeit im Gemeinderat ist bekanntlich ehrenamtlich. Das ist gut so, denn auf diese Weise können reichhaltige Erfahrungen aus dem eigentlichen Beruf in die Gemeinderatsarbeit eingebracht werden. Es genügt aber nicht, sich nur auf diese Erfahrungen zu verlassen. Die Anforderungen an das Amt eines Gemeinderatsmitglieds sind auch in rechtlicher Hinsicht vielfältig. Bereits die Zusammenarbeit im Gemeinderat, geregelt in der Geschäftsordnung, will gelernt sein. Informationsbedarf besteht erst recht in den verschiedenen Rechtsgebieten, in denen der Gemeinderat Entscheidungen zu treffen hat. Dem Grunde nach sollte jedes Gemeinderatsmitglied an einer Fortbildung teilnehmen, in der das nötige Basiswissen vermittelt wird.

Die Städte und Gemeinden stehen vor aktuellen kommunalpolitischen Herausforderungen, die von den neu gewählten Mandatsträgern zu bewältigen sind: So sind die Kommunen gefordert, das Klimaschutzprogramm 2030 mit den Sektoren Gebäude, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft, Industrie und Energiewirtschaft umzusetzen. Es geht darum, innovative Konzepte zu planen, mit der Bürgerschaft zu diskutieren und finanzierbare Maßnahmen für einen vernünftigen, nachhaltigen Umwelt- und Klimaschutz zu realisieren.

Im Rahmen der digitalen Angebote der Rathäuser müssen die Gemeinden das Bayerische E-Governmentgesetz mit Leben erfüllen, welches jede Gemeinde verpflichtet hat, bis zum 1. 1. 2020 ein Informationssicherheitskonzept zu erarbeiten. Aktuelle Aufgaben der Städte und Gemeinden sind auch der Ausbau der Glasfaseranschlüsse und die Erweiterung der kommunalen Online-Angebote, das WLAN für öffentliche Schulen und zugleich der verantwortungsvolle Umgang mit den neuen Medien. Notwendig ist es auch hier, dass sich die Mandatsträger fortbilden.

Das vorliegende Taschenbuch für Gemeinde- und Stadträte ist hervorragend als Einstieg in die wichtigsten Rechtsmaterien geeignet. Es ist von Praktikern für Praktiker geschrieben. In anschaulicher Form, ohne wissenschaftlich-theoretische Ausführungen, werden insbesondere die Grundregeln der Gemeinderatssitzung, die Gemeindefinanzen, das Bau- und Vergaberecht, das Personalrecht und das Haftungsrecht beschrieben. Das Buch trägt die Handschrift des Bayerischen Gemeindetags; Herausgeber sind das frühere Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags Dr. Jürgen Busse und das Geschäftsführende Präsidialmitglied des Bayerischen Landkreistags Dr. Johann Keller. Mitautoren sind der Finanzreferent Hans-Peter Mayer, der Kommunalrechtsexperte Dr. Andreas Gaß und Frau Barbara Gradl, die für das private Baurecht zuständige Referentin des Bayerischen Gemeindetags.

In dem Taschenbuch werden die reichhaltigen Erfahrungen aus zahlreichen Schulungen kommunaler Mandatsträger, unter anderem beim Bayerischen Selbstverwaltungskolleg, dokumentiert. Die praxisorientierte Darstellung spiegelt ihre Erfahrung aus zahllosen Beratungsgesprächen wider. Die handliche Form des Taschenbuchs trägt außerdem dazu bei, dass es problemlos in die Sitzungen mitgenommen und dort zum raschen Nachschlagen Verwendung finden kann. Selbst den Bediensteten der Gemeindeverwaltungen kann es für die kurzfristige Beantwortung von Rückfragen dienlich sein.

München, im Februar 2020

Dr. Jürgen Busse

Geschäftsführer der Bayerischen Akademie für Verwaltungsmanagement,

Rechtsanwalt,

Geschäftsführendes Präsidialmitglied des Bayerischen Gemeindetags a. D.

Abkürzungsverzeichnis

1. Kapitel
Die Gemeinde und ihre Organe

I. Die Gemeinde

„Die Gemeinde ist wichtiger als der Staat“, sagte bereits Theodor Heuss, der erste Bundespräsident, der hinzufügte, dass das Wichtigste die Menschen sind, die in den Gemeinden leben. Theodor Heuss hat damit zwei wichtige Grundsätze angesprochen, die bei der täglichen Arbeit im Gemeinderat zu beachten sind:

1. Das Wohl der Menschen steht im Vordergrund. Nicht Eigennutz, Partei- oder Gruppeninteressen, sondern die bestmöglichen Lösungen für alle Einwohner einer Gemeinde sind das oberste Ziel. Das lässt sich natürlich nicht immer erreichen, weil die Interessenlage oft unterschiedlich ist. Es geht aber darum, möglichst gerechte Kompromisse zu erzielen. Das setzt Offenheit in der Kommunalpolitik, Gesprächsbereitschaft mit den Bürgerinnen und Bürgern und eine transparente Entscheidungsfindung voraus. Wie wichtig das ist, lässt sich an den Bürgerprotesten gegen bedeutende Planungsentscheidungen der jüngeren Vergangenheit ablesen (z.B. Bau von Hochspannungsleitungen, Anlagen für erneuerbare Energien, auch „Stuttgart 21“). Es gilt mehr denn je verständlich zu machen, aus welchen Gründen und mit welcher Zielsetzung die konkrete Entscheidung dem Wohl der Menschen dient.

2. Die Gemeinde steht als „ursprüngliche Gebietskörperschaft mit dem Recht der Selbstverwaltung“ in ihrer Bedeutung noch vor dem Staat. Das ist nicht zuletzt historisch bedingt und findet etwa in Art. 11 BV seinen Niederschlag. Dort heißt es, dass die Selbstverwaltung der Gemeinden „dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“ dient. Die Gemeinden werden deshalb auch als „Keimzelle der Demokratie“ oder als „Schule der Demokratie“ bezeichnet.

Die Gemeinden sind – wie erwähnt – ihrer überragenden Bedeutung wegen mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet. Auch wenn man in den europäischen Institutionen (z. B. EU-Kommission, EuGH) und auf Ebene der Mitgliedstaaten der EU den Wert des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden allenfalls allmählich erkennt (etwa für Frankreich mit klassischem zentralistischem Staatsaufbau und seinen gut 35.000 Gemeinden ein schier revolutionärer Gedanke; vgl. dazu BayGT 4/2019, S. 112 ff.), muss die Bedeutung des Selbstverwaltungsrechts in der Bundesrepublik Deutschland, namentlich in Bayern, umso stärker betont werden. Es beinhaltet letztlich das Recht der Gemeinden, innerhalb ihres Gemeindegebietes mit eigenem Personal und eigener Finanzausstattung alle ortsbezogenen Angelegenheiten erledigen zu dürfen, denen sich die Gemeinde annehmen will. Das Selbstverwaltungsrecht steht unter dem Vorbehalt, dass die Angelegenheit nicht bereits durch den Staat geregelt ist. In der Praxis führt dieser Vorbehalt leider dazu, dass Inhalt und Umfang des Selbstverwaltungsrechts mehr und mehr beschränkt wurden. Nicht selten ergibt sich das bereits daraus, dass den Gemeinden staatliche Aufgaben zur Erledigung übertragen, ihnen aber nicht die dafür erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung gestellt werden. Die Gemeinden müssen dann eigenes Geld für Staatsaufgaben verwenden, das ihnen natürlich bei der Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsangelegenheiten fehlt. Seit Einführung des Konnexitätsprinzips in Bayern ist hier für neue Aufgaben bzw. Anforderungen an bestehende Aufgaben eine deutliche Verbesserung eingetreten. Auch auf Bundesebene hat die Föderalismusreform Fortschritte gebracht. Zwar wurde dort kein Konnexitätsprinzip eingeführt, durch den neu gefassten Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG wurde es dem Bund jedoch untersagt, den Gemeinden oder Gemeindeverbänden neue Aufgaben zu übertragen. Auch dies bietet Schutz vor neuen Verpflichtungen zur Aufgabenerfüllung, wenngleich der Bund weiterhin Standards für bestehende kommunale Aufgaben insbesondere im Sozialbereich erhöhen kann, ohne rechtlich zu einem Kostenausgleich verpflichtet zu sein. Auf europäischer Ebene fehlt hingegen nach wie vor ein Konnexitätsprinzip.

II. Der Gemeinderat

1. Die beiden Hauptorgane

Die Bayerische Gemeindeordnung kennt zwei Hauptorgane: den Gemeinderat und den ersten Bürgermeister (vgl. Art. 29 GO). Beide Organe stehen rechtlich selbständig nebeneinander, sie werden ja schließlich auch jeweils direkt vom Volk gewählt. Kein Organ ist dem anderen über- oder untergeordnet. In der Praxis kann das zu Konflikten führen, wenn etwa ein „starker Bürgermeister“ den Gemeinderat zu dominieren versucht. Umgekehrt neigen auch Gemeinderäte dazu, den ersten Bürgermeister „an die kurze Leine“ zu nehmen, indem sie dessen Kompetenzbereich, vor allem in finanziellen und personalrechtlichen Fragen, außerordentlich eng gestalten. Mitunter kommt es vor, dass ein einfacher Angestellter einer Firma einen größeren Entscheidungsspielraum hat als ein erster Bürgermeister. Das kann nicht Sinn und Zweck der Sache sein.

Die Kompetenzabgrenzung sollte sich daran orientieren, dass rasches und effizientes Handeln im Alltag einen möglichst weitgehenden Entscheidungsspielraum des ersten Bürgermeisters erfordern (ehemals bezeichnet als „Neues Steuerungsmodell“). In das Geschäftsordnungsmuster (GOM) des Bayerischen Gemeindetags ist das bereits eingearbeitet. Dort wird vorgeschlagen, dass der Gemeinderat nur wichtige Grundsatzangelegenheiten selbst entscheiden sollte. Darunter fallen z. B. die in Art. 32 Abs. 2 Satz 2 GO genannten Aufgaben, aber auch solche Angelegenheiten, die aufgrund ihrer Bedeutung für die Gesamtgemeinde vom Gemeinderat entschieden werden sollten (vgl. § 2 GOM). Alle Angelegenheiten, die nicht notwendigerweise im Gemeinderat behandelt werden müssen, sollten jedenfalls in größeren Gemeinden und Städten auf beschließende Ausschüsse (Art. 32 Abs. 2 Satz 1 GO) oder auf den ersten Bürgermeister (Art. 37 Abs. 2, 43 Abs. 2 GO) zur selbständigen Entscheidung übertragen werden.

In haushaltsrechtlichen Angelegenheiten wird empfohlen, die Befugnis des ersten Bürgermeisters bei der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln auf einen Betrag von 4 bis 5 € je Einwohner festzusetzen. Der erste Bürgermeister einer Gemeinde mit 3 000 Einwohnern sollte also die Kompetenz haben, im Rahmen der durch Haushaltsplan bereits festgesetzten Beträge im Einzelfall Entscheidungen bis zu einem Betrag von 15 000 € treffen zu können. Das ist nicht mit den sog. Verfügungsmitteln des ersten Bürgermeisters zu verwechseln. Hier geht es vielmehr um die sonstigen Haushaltsansätze, z. B. für die Beschaffung von Geräten, Büromaterial usw. Das Budgetrecht des Gemeinderats wird dadurch nicht berührt, weil er im Rahmen der Entscheidung über den Haushaltsplan den zu beachtenden Rahmen vorgibt.

Auch im Nachhinein sollte sich der Gemeinderat große Selbstdisziplin auferlegen. Es geht nicht darum, etwa im Rahmen der Rechnungsprüfung über Beträge von 20, 50 oder 100 € zu diskutieren, auch wenn bei solchen kleinen Beträgen in der Regel besondere eigene Erfahrungen eingebracht werden können. Vielmehr gilt es, z. B. bei der Vergabe oder nachträglichen Prüfung großer Bauaufträge in Millionenhöhe besondere Sorgfalt walten zu lassen. Leider zeigt sich in der Praxis, dass mangels eigener Fachkunde solche weitreichenden Entscheidungen oft allein auf der Basis der Ausführungen der Fachleute ohne intensive Diskussion getroffen werden.

2. Zusammensetzung des Gemeinderats

Die Zusammensetzung des Gemeinderats, insbesondere die Zahl der Gemeinderatsmitglieder (GRM), regelt Art. 31 GO. Sie ist abhängig von der Einwohnerzahl der Gemeinde. Besonders erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang die sog. Inkompatibilitätsvorschriften. Gemeint sind damit die Regelungen, unter welchen Voraussetzungen jemand dem Gemeinderat nicht angehören kann:

Erinnert sei an dieser Stelle zunächst daran, dass die frühere Regelung, wonach in Gemeinden bis zu 10 000 Einwohnern Ehegatten, Eltern und Kinder sowie Geschwister nicht gleichzeitig dem Gemeinderat angehören konnten, mit Wirkung vom 1. 9. 2006 aufgehoben wurde. Ehe und Familie werden dadurch nicht mehr schlechter gestellt als nichteheliche Lebensgemeinschaften und eingetragene Lebenspartnerschaften, für die ein solches Verbot schon früher nicht galt.

Inkompatibilität besteht aber

– für Beamte und leitende oder hauptberufliche Arbeitnehmer der Gemeinde bzw. einer Verwaltungsgemeinschaft, der die Gemeinde angehört,

– für leitende Beamte und leitende Arbeitnehmer von juristischen Personen oder sonstigen Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts, an denen die Gemeinde mit mehr als 50 v. H. beteiligt ist (eine Beteiligung am Stimmrecht genügt) und

– für Beamte und Arbeitnehmer der Rechtsaufsichtsbehörde, die unmittelbar mit Fragen der Rechtsaufsicht befasst sind, ausgenommen der gewählte Stellvertreter des Landrats.

„Arbeitnehmer“ im Sinne der Inkompatibilitätsvorschriften ist nicht, wer „überwiegend körperliche Arbeit“ verrichtet (Art. 31 Abs. 3 Satz 2 GO). Das soll dem Umstand Rechnung tragen, dass nach Art. 137 GG nur die Wählbarkeit von Beamten und Angestellten im öffentlichen Dienst, nicht aber von Arbeitern eingeschränkt werden kann. Da seit Inkrafttreten des TVöD (Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst) im Alltag aber nicht mehr zwischen Angestellten und Arbeitern unterschieden wird, hat sich der bayerische Gesetzgeber eine Hilfskonstruktion einfallen lassen. Zunächst erweitert er die Inkompatibilitätsvorschriften in Art. 31 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 1–4 GO auf alle Arbeitnehmer, schließt dann aber in Satz 2 wieder jene Personen aus, die „überwiegend körperliche Arbeit verrichten“, ohne allerdings zu definieren, was darunter genau zu verstehen ist. Die Frage der Abgrenzung wird vielmehr der Praxis überlassen. Das führt zu erheblichen Auslegungsschwierigkeiten. Ist etwa ein Beschäftigter des gemeindlichen Bauhofs, der hauptsächlich Maschinen bedient (z.B. Lkw- und Baggerführer) mehr geistig oder mehr körperlich tätig? Im Interesse einer verfassungskonformen Rechtsanwendung sollte im Zweifel so entschieden werden, dass die Ausübung des Gemeinderatsmandats möglich ist. Dabei spielt nach neuerer Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 14. 6. 2017, Az.: 10 C 2.16) auch eine Rolle, inwieweit der Arbeitnehmer auf Verwaltungsentscheidungen Einfluss nehmen und so ein Interessenkonflikt zwischen Mandatsausübung und Arbeitnehmereigenschaft bestehen kann.

Abgrenzungsprobleme bereiten in der Praxis ferner die Begriffe des „leitenden“ und „hauptberuflichen“ Arbeitnehmers. Letzteres wird angenommen, wenn die Person mit mehr als der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit beschäftigt ist. Bei einer Arbeitszeit von 39 Stunden je Woche für Arbeitnehmer liegt also die Grenze bei 19,5 Stunden. Schwieriger ist die Auslegung des Begriffs „leitend“. Man wird davon ausgehen müssen, dass jede Position mit eigenständigen Entscheidungsbefugnissen von einigem Gewicht davon erfasst ist. Darunter wird insbesondere der Geschäftsleiter einer Gemeinde fallen, in größeren Städten unter Umständen auch der Leiter eines Sachgebiets oder einer gemeindlichen Einrichtung (z. B. Bauhof).

Inkompatibilität tritt allerdings nicht ein, wenn der Beamte oder Arbeitnehmer während der Dauer seines Gemeinderatsmandats ohne Bezüge beurlaubt ist oder seine Rechte und Pflichten wegen der Wahl in eine gesetzgebende Körperschaft ruhen. Ein Beamter oder Arbeitnehmer kann dem Gemeinderat ferner angehören, wenn er sich im Rahmen der Altersteilzeit im Blockmodell bereits in der Freistellungsphase befindet.

Ausdrücklich geregelt wurde inzwischen auch, dass es nicht möglich ist, in mehreren Gemeinden gleichzeitig dem Gemeinderat anzugehören. Früher war das schon deswegen ausgeschlossen, weil eine Gemeinderatskandidatur nur am Ort des Schwerpunkts der Lebensbeziehungen möglich war. Inzwischen genügt dafür aber bereits ein Nebenwohnsitz, sodass theoretisch an mehreren Orten ein Gemeinderatsmandat denkbar wäre (vgl. aber Art. 25 Abs. 3 GLKrWG). Das ist indessen nicht wünschenswert.

Ein erster Bürgermeister kann außerdem weder in der eigenen noch in einer anderen Gemeinde zugleich ehrenamtliches Gemeinderatsmitglied sein. Ein Landrat kann schon wegen seiner Funktion als oberster Beamter der Rechtsaufsichtsbehörde „Landratsamt“ nicht Mitglied des Gemeinderats einer kreisangehörigen Gemeinde seines Landkreises sein; für eine kreisfreie Gemeinde ist dies durch ausdrückliche gesetzliche Regelung untersagt.

III. Die Gemeinderatssitzung

Der Gemeinderat beschließt in Sitzungen (Art. 47 Abs. 1 GO). Eine Beschlussfassung im schriftlichen Umlaufverfahren oder mittels neuer Medien (z. B. Telefonkonferenz; E-Mail-Abfrage) ist also nicht zulässig. Für Vorbereitung und Ablauf der Sitzungen sowie für die Ausführung der gefassten Beschlüsse gelten folgende Regeln:

1. Geschäftsordnung

a) Notwendigkeit

Zu Beginn der Wahlperiode muss sich jeder Gemeinderat eine Geschäftsordnung geben (Art. 45 Abs. 1 GO), denn sie gilt grundsätzlich nur für die laufende Wahlperiode. Die Geschäftsordnung aus der abgelaufenen Wahlperiode kann zwar durch ausdrücklichen Beschluss oder stillschweigend übernommen werden. Es ist aber zweckmäßig, jeweils zu Beginn einer Wahlperiode die bisherigen Regelungen kritisch auf Notwendigkeit, Richtigkeit und praktische Auswirkungen zu überprüfen. Eine Idee aus der Praxis, der bisherige Gemeinderat könnte für die neue Wahlperiode die Geschäftsordnung vorgeben, entspricht nicht der Rechtslage; für den Gemeinderat in seiner neuen Zusammensetzung wäre das allenfalls eine Empfehlung, keinesfalls aber verbindlich.

Die Vorschriften in der Gemeindeordnung enthalten vielfach nur Grundsätze, die durch die Geschäftsordnung näher präzisiert werden. Dieses Recht, sich selbst Regeln geben zu können, resultiert aus dem Selbstverwaltungsrecht und wird auch „Geschäftsordnungsautonomie“ genannt. Die Geschäftsordnung soll Vorbereitung, Ablauf und Umsetzung der Gemeinderatssitzung nach demokratischen Grundsätzen möglichst klar und einfach regeln. Sie ist schriftlich festzulegen.

Das Verfahren einer Gemeinderatssitzung wird aber auch von anderen Regeln bestimmt, sodass insgesamt folgende Vorschriften und Entscheidungen in der nachstehenden Reihenfolge zu beachten sind:

– gesetzliche Vorschriften,

– Geschäftsordnung,

– Einzelbeschlüsse des Gemeinderats,

– allgemeine ungeschriebene Regeln.

b) Rechtsnatur

Der Gemeinderat ist kein Parlament, sondern Verwaltungsorgan. Seine Geschäftsordnung wird von der herrschenden Meinung als interne Organisationsvorschrift angesehen. Sie entfaltet grundsätzlich keine Wirkung für Dritte, sondern regelt lediglich die Rechte und Pflichten der Mitglieder untereinander. Über den rein internen Bereich hinaus wirken allerdings die Regelungen über die Art der gemeindlichen Bekanntmachungen. Aus diesem Grund empfiehlt eine Mindermeinung, die Geschäftsordnung öffentlich bekannt zu machen. In jedem Fall kann die Geschäftsordnung Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Überprüfung sein.

c) Inhalt

Die Geschäftsordnung muss (mindestens) Bestimmungen über die Frist und Form der Einladung zu den Sitzungen sowie über den Geschäftsgang des Gemeinderats und seiner Ausschüsse enthalten (Art. 45 Abs. 2 GO). Ehemals hatte das Staatsministerium des Inneren eine amtliche Mustergeschäftsordnung herausgegeben (zuletzt AllMBl. 1990, S. 291); sie wurde jedoch nicht mehr aktualisiert. Der Bayerische Gemeindetag hat deshalb unter Fortführung der bewährten früheren Regelungen ein eigenes Geschäftsordnungsmuster entwickelt, auf das an dieser Stelle verwiesen wird (siehe Anlagen 1 und 2). Die folgenden Ausführungen berücksichtigen die dortigen Empfehlungen.

Die Geschäftsordnung zielt darauf ab, neben den innerorganisatorischen Regeln für die Gemeinderatssitzung auch eine Kompetenzabgrenzung zwischen erstem Bürgermeister und Gemeinderat vorzunehmen. Insoweit ist allerdings zu beachten, dass die Geschäftsordnung nicht von zwingenden gesetzlichen Vorschriften abweichen kann. Das gilt auch für den gesetzlich definierten Aufgabenbereich des ersten Bürgermeisters. Soweit die Geschäftsordnung dessen Kompetenzen, z. B. zur Vorbereitung der Sitzungen, zur Ladung der Gemeinderatsmitglieder, zur Leitung der Sitzungen, aber auch zur Erledigung bestimmter Angelegenheiten in eigener Zuständigkeit (Art. 37 Abs. 1 GO) betrifft, hat sie den Charakter von Empfehlungen für den ersten Bürgermeister. Dieser wird sich im Regelfall daran orientieren, kann aber ohne Rechtsverstoß davon abweichen.

Ebenso wenig kann die Geschäftsordnung die Rechte der einzelnen Gemeinderatsmitglieder beschneiden. Das gilt insbesondere für das Recht auf ausreichende Information zur Vorbereitung auf die Gemeinderatssitzungen. Auch von der festgesetzten Ladungsfrist kann nicht nach Belieben abgewichen werden, erst recht nicht vom vorgeschriebenen Verfahren der Ladung.

Entsteht Streit über Inhalt oder Auslegung der Geschäftsordnung, ist ein Mehrheitsbeschluss des Gemeinderats herbeizuführen.

d) Missachtung der Geschäftsordnung

Wird die Geschäftsordnung im Einzelfall nicht beachtet, so hat dies unterschiedliche Rechtsfolgen, je nachdem von welcher Bestimmung abgewichen wird.

Die Nichtbeachtung einer zwingenden Vorschrift, die im Regelfall bereits aus der Gemeindeordnung als zwingende gesetzliche Vorschrift zu entnehmen ist, kann zur Unwirksamkeit der gefassten Beschlüsse führen.

Wird hingegen lediglich eine disponible Bestimmung der Geschäftsordnung (z. B. Abstimmungsreihenfolge) nicht beachtet, hat dies keine Bedeutung für die Wirksamkeit der gefassten Beschlüsse. Das einzelne GRM kann sich allenfalls an die Aufsichtsbehörde wenden.

e) Rauchverbot

Eine eigenständige Regelung dazu ist im Hinblick auf das zum 1. 1. 2008 in Kraft getretene Nichtraucherschutzgesetz (ab 1. 8. 2010 sog. Gesundheitsschutzgesetz) entbehrlich geworden.

2. Einladung zur Gemeinderatssitzung

a) Zuständigkeit

Der erste Bürgermeister oder – falls er verhindert ist – sein Stellvertreter (Art. 39 Abs. 1 GO) beruft den Gemeinderat unter Angabe der Tagesordnung ein (Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO). Zeit und Ort der Sitzung werden durch den ersten Bürgermeister festgelegt. Die Geschäftsordnung kann zwar bestimmte Sitzungstage, einen regelmäßigen Sitzungsbeginn und eine bestimmte Sitzungshäufigkeit vorsehen. Da die Geschäftsordnung aber nicht in die Rechte des ersten Bürgermeisters eingreifen kann, sind diese Vorschriften für den ersten Bürgermeister nicht zwingend. Er wird sich im Regelfall an der Empfehlung der Geschäftsordnung orientieren. Außerdem hat es sich eingebürgert, einen Sitzungsplan für ein ganzes Kalenderjahr oder für ein Halbjahr aufzustellen, der nach Möglichkeit auch eingehalten wird.

In den nachfolgenden Fällen muss der erste Bürgermeister eine Sitzung einberufen:

– unverzüglich nach Beginn der Wahlzeit des Gemeinderats (Art. 46 Abs. 2 Satz 2 GO i. V. m. Art. 23 Abs. 1 GLKrWG);

– wenn ein Viertel der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder schriftlich oder elektronisch unter Bezeichnung des Beratungsgegenstands eine Sitzung verlangt (Art. 46 Abs. 2 Satz 3 GO). Das Viertel errechnet sich aus der gesetzlichen Mitgliederzahl des Gemeinderats (Art. 31 Abs. 2 GO), also ohne Hinzurechnung des ersten Bürgermeisters und ohne Berücksichtigung etwaiger berufsmäßiger Gemeinderatsmitglieder;

– wenn die Bürgerversammlung eine Empfehlung verabschiedet hat, innerhalb der Frist von 3 Monaten nach Art. 18 Abs. 4 GO aber keine reguläre Gemeinderatssitzung vorgesehen ist, auf der die Empfehlung behandelt werden könnte;

– wenn ein Bürgerbegehren eingereicht wurde, innerhalb der Frist von einem Monat nach Art. 18a Abs. 8 GO aber keine reguläre Gemeinderatssitzung vorgesehen ist, auf der über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden werden könnte.

b) Form und Frist

Seit jeher war klar, dass die Einladung schriftlich (also nicht mündlich) zu ergehen hat. Sie muss Tag und Ort der Sitzung benennen sowie eine Tagesordnung enthalten.

Mit Blick auf den immer stärkeren Einsatz der elektronischen Kommunikation, den auch die Rechtsprechung billigt, wird die Schriftform zunehmend in elektronischer Weise erfüllt. Das neue Geschäftsordnungsmuster des Bayerischen Gemeindetags trägt dem Rechnung, indem in § 20 bzw. § 25 GOM mehrere Alternativen für die Ladung angeboten werden:

(1) „Vollelektronische“ Ladung mit sog. Ratsinformationssystem:

Unter der Voraussetzung, dass die Gemeinderatsmitglieder mit der elektronischen Kommunikation einverstanden sind (vgl. § 4 Abs. 3 GOM), werden Sitzungstermin und Sitzungsort per E-Mail mitgeteilt, d. h. dem Empfänger übermittelt.

Die Tagesordnung wird dabei nicht mitgeschickt; sie kann über einen mit der vorher genannten E-Mail mitgeteilten Link im Ratsinformationssystem abgerufen werden. Dabei ist darauf zu achten, dass der Zugang nur dem GRM möglich ist, d. h. gegenüber Dritten geschützt ist. Die Rechtsprechung akzeptiert dies inzwischen als ausreichend für die Erfüllung der Bringschuld bei der Ladung, auch wenn damit eigentlich nur die Mitteilung über Ort und Zeit der Sitzung „überbracht“ wird, während die Tagesordnung selbst vom GRM erst „abgeholt“ werden muss. Dieser (moderate) Sinneswandel der Rechtsprechung ist erfreulich, weil damit die Tagesordnung selbst kaum noch (unbeabsichtigt) in falsche Hände geraten kann.

Weitere Unterlagen, insbesondere Beschlussvorlagen, werden in diesem Fall grundsätzlich nur elektronisch im Ratsinformationssystem zur Verfügung gestellt.

Technikaffine GRM werden bei dieser Art der Ladung außerdem von „Papierkram“ befreit, zumal sich die Nutzung von Tablets zur Vorbereitung und in den Sitzungen zunehmend durchsetzt.

(2) Elektronische bzw. schriftliche Ladung mit sogenanntem Ratsinformationssystem:

Im Unterschied zur vollelektronischen Ladung kann hier die eigentliche Ladung selbst auch schriftlich verschickt werden. Dabei muss gleichzeitig auch die Tagesordnung in Schriftform mitgeschickt werden. Für die elektronische Ladung gelten im Übrigen die gleichen Anforderungen wie unter (1). Diese Variante bietet sich an, wenn nicht alle GRM ihr Einverständnis mit einer rein elektronischen Abwicklung des Ladungsverfahrens erklären.

(3) Elektronische bzw. schriftliche Ladung ohne sog. Ratsinformationssystem:

Bei dieser Variante fehlt es an einem geschützten Speicherbereich im Datenverarbeitungssystem der Gemeinde, aus dem die GRM mit besonderer Zugangsberechtigung Informationen abrufen könnten. Damit müssen die Mitteilung von Sitzungstermin und -ort wie Tagesordnung schriftlich oder per E-Mail verschickt werden. Auch die (freiwillige) Bereitstellung weiterer Unterlagen geschieht dann schriftlich oder per E-Mail. Zum Schutz der Daten (z. B. Inhalt der Tagesordnung zur nichtöffentlichen Sitzung oder der Sitzungsunterlagen) ist im Einzelfall die Versendung per De-Mail oder in verschlüsselter Form erforderlich.

Bei der klassisch schriftlichen Ladung werden die entsprechenden Schriftstücke (Ladung, Tagesordnung, evtl. ergänzende Unterlagen) in Papierform verschickt.

Entscheidet sich der Gemeinderat in seiner Geschäftsordnung für eine elektronische Einladung, so ist dazu, wie bereits erwähnt, das Einverständnis der Mitglieder erforderlich. Da die Technikaffinität unter den GRM sehr unterschiedlich ausgeprägt sein dürfte, kann niemand gezwungen werden, entgegen seinen eigenen Überzeugungen und Fähigkeiten der elektronischen Ladung zuzustimmen. Ggf. muss „zweigleisig“ (in Papierform und elektronisch) geladen werden, wobei der Gleichbehandlungsgrundsatz in Form der rechtzeitigen möglichst gleichzeitigen und umfassenden Information aller zu beachten ist.

Als Zugang der elektronischen Ladung wird der Zeitpunkt angenommen, zu dem sie im elektronischen Briefkasten des Empfängers oder bei seinem Provider eingegangen und üblicherweise mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (die Rechtsprechung geht davon aus, dass jeden Tag – auch abends – der Eingang des elektronischen Postfachs geprüft wird, wie das auch bei einem Hausbriefkasten angenommen wird).

Ladung in den Machtbereich des Empfängers